Nos últimos anos, o governo abriu como nunca as torneiras do Tesouro, aportando vultosos recursos ao BNDES, através do qual concedeu empréstimos subsidiados. Qual o resultado dessa política? A resposta curta é: não sabemos, pois não estão disponíveis dados necessários para uma análise rigorosa dos vários programas e empréstimos individuais do banco.
Políticas públicas são financiadas por impostos e é obrigação do governo prestar contas de seu uso aos cidadãos que os pagam. Não menos importante, os recursos são escassos e as necessidades da população virtualmente ilimitadas; os recursos escassos deveriam, então, ser aplicados às políticas que gerem maior benefício à sociedade. Por essas razões, toda e qualquer política pública deveria ser criteriosamente avaliada, com cômputos e apresentação à sociedade de seus custos e benefícios.
Do lado dos custos, a discussão se dá de maneira um tanto quanto confusa. A atividade principal de um banco é conceder empréstimos. O risco desses empréstimos (e, portanto, seu custo econômico) é incorrido por quem financia o banco. O custo de financiamento de um banco está relacionado ao risco de seu portfólio de ativos, ou seja: os recursos que financiam a atividade do banco devem ser remunerados de acordo com o risco que impõe aos financiadores.
Um exemplo: parte substancial do financiamento do BNDES vem de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para os quais não há qualquer compromisso de repagamento de seu principal pelo banco. Portanto, o FAT é, de facto, acionista do BNDES e deveria ser remunerado de acordo com os riscos com os quais um acionista se depara. A despeito disso, recebe como remuneração a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). De forma análoga, o governo é acionista do BNDES e deveria ser remunerado como tal. Em particular, ao contrário do que o debate público sugere, o subsídio implícito em qualquer empréstimo feito pelo BNDES é a diferença entre a taxa do empréstimo e o custo econômico de financiamento do banco: fazer com que a TJLP se iguale à Selic reduziria, mas não eliminaria o subsídio.
Além do custo de financiamento do banco, há um outro custo que deve ser levado em consideração. O FAT, por exemplo, é financiado por impostos pagos pelas empresas e distorcem suas decisões do quanto investir em capital e empregar trabalhadores e, portanto, impõe um custo à sociedade que deve ser levado em consideração para se avaliar o custo do BNDES.
Se do lado dos custos o problema nos parece ser conceitual, do lado dos benefícios o problema é que não há informação suficiente para que a sociedade os avalie. A principal justificativa para a atuação de um banco de desenvolvimento é a existência de projetos cujos benefícios sociais sejam maiores que os benefícios privados. Numa situação dessas, os agentes privados não conseguirão se apropriar de todos os benefícios gerados. Assim, ausentes a atuação do banco e alguma forma de subsídio, esses projetos não seriam levados a cabo, com consequências negativas para a sociedade. Isso ocorre, por exemplo, em projetos que geram o que os economistas chamam de externalidades positivas, isto é, quando um projeto gera ganhos sociais para além daqueles que se beneficiam diretamente dele.
A sociedade tem o direito de julgar se os benefícios da concessão de empréstimos subsidiados compensam os custos. Afinal, não faltam outros problemas que podem ser mitigados com esses recursos, como as filas do SUS ou a falta de vagas em creche, para citar apenas duas de uma longa lista de carências. Para fazer a avaliação, é indispensável que a sociedade tenha acesso às informações. Por exemplo, sendo o empréstimo subsidiado, quais são a taxa efetiva, o prazo e o indexador? Como isso se compara com os juros o governo paga? Para empresas abertas, como o financiamento do BNDES se compara à taxa média de financiamento da empresa no mercado? O indexador é diferente? E como se compara às debêntures que a empresa possa ter? Na ausência dessa informação — o que ocorreria para empresas fechadas — como os termos se comparam com termos que empresas abertas comparáveis enfrentam?
Até hoje os dados sobre cada empréstimo do BNDES não estão disponíveis, sob a justificativa de que seria uma violação do sigilo bancário. Uma possibilidade seria fazer com que cada empresa que receba empréstimos a taxas subsidiadas (que correspondem a um custo social) abra mão de confidencialidade de algumas informações relacionadas ao empréstimo, como contrapartida e sob condições a serem determinadas. É possível que, em circunstâncias muito especiais, seja socialmente desejável fomentar algumas empresas ou setores através de empréstimos subsidiados. Mas esse é tema para outro artigo. Nosso ponto aqui é mais básico: precisamos, antes de mais nada, mensurar corretamente o retorno social dos empréstimos subsidiados do BNDES. É hora de abrir a caixa preta.
Políticas públicas são financiadas por impostos e é obrigação do governo prestar contas de seu uso aos cidadãos que os pagam. Não menos importante, os recursos são escassos e as necessidades da população virtualmente ilimitadas; os recursos escassos deveriam, então, ser aplicados às políticas que gerem maior benefício à sociedade. Por essas razões, toda e qualquer política pública deveria ser criteriosamente avaliada, com cômputos e apresentação à sociedade de seus custos e benefícios.
Do lado dos custos, a discussão se dá de maneira um tanto quanto confusa. A atividade principal de um banco é conceder empréstimos. O risco desses empréstimos (e, portanto, seu custo econômico) é incorrido por quem financia o banco. O custo de financiamento de um banco está relacionado ao risco de seu portfólio de ativos, ou seja: os recursos que financiam a atividade do banco devem ser remunerados de acordo com o risco que impõe aos financiadores.
Um exemplo: parte substancial do financiamento do BNDES vem de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para os quais não há qualquer compromisso de repagamento de seu principal pelo banco. Portanto, o FAT é, de facto, acionista do BNDES e deveria ser remunerado de acordo com os riscos com os quais um acionista se depara. A despeito disso, recebe como remuneração a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). De forma análoga, o governo é acionista do BNDES e deveria ser remunerado como tal. Em particular, ao contrário do que o debate público sugere, o subsídio implícito em qualquer empréstimo feito pelo BNDES é a diferença entre a taxa do empréstimo e o custo econômico de financiamento do banco: fazer com que a TJLP se iguale à Selic reduziria, mas não eliminaria o subsídio.
Além do custo de financiamento do banco, há um outro custo que deve ser levado em consideração. O FAT, por exemplo, é financiado por impostos pagos pelas empresas e distorcem suas decisões do quanto investir em capital e empregar trabalhadores e, portanto, impõe um custo à sociedade que deve ser levado em consideração para se avaliar o custo do BNDES.
Se do lado dos custos o problema nos parece ser conceitual, do lado dos benefícios o problema é que não há informação suficiente para que a sociedade os avalie. A principal justificativa para a atuação de um banco de desenvolvimento é a existência de projetos cujos benefícios sociais sejam maiores que os benefícios privados. Numa situação dessas, os agentes privados não conseguirão se apropriar de todos os benefícios gerados. Assim, ausentes a atuação do banco e alguma forma de subsídio, esses projetos não seriam levados a cabo, com consequências negativas para a sociedade. Isso ocorre, por exemplo, em projetos que geram o que os economistas chamam de externalidades positivas, isto é, quando um projeto gera ganhos sociais para além daqueles que se beneficiam diretamente dele.
A sociedade tem o direito de julgar se os benefícios da concessão de empréstimos subsidiados compensam os custos. Afinal, não faltam outros problemas que podem ser mitigados com esses recursos, como as filas do SUS ou a falta de vagas em creche, para citar apenas duas de uma longa lista de carências. Para fazer a avaliação, é indispensável que a sociedade tenha acesso às informações. Por exemplo, sendo o empréstimo subsidiado, quais são a taxa efetiva, o prazo e o indexador? Como isso se compara com os juros o governo paga? Para empresas abertas, como o financiamento do BNDES se compara à taxa média de financiamento da empresa no mercado? O indexador é diferente? E como se compara às debêntures que a empresa possa ter? Na ausência dessa informação — o que ocorreria para empresas fechadas — como os termos se comparam com termos que empresas abertas comparáveis enfrentam?
Até hoje os dados sobre cada empréstimo do BNDES não estão disponíveis, sob a justificativa de que seria uma violação do sigilo bancário. Uma possibilidade seria fazer com que cada empresa que receba empréstimos a taxas subsidiadas (que correspondem a um custo social) abra mão de confidencialidade de algumas informações relacionadas ao empréstimo, como contrapartida e sob condições a serem determinadas. É possível que, em circunstâncias muito especiais, seja socialmente desejável fomentar algumas empresas ou setores através de empréstimos subsidiados. Mas esse é tema para outro artigo. Nosso ponto aqui é mais básico: precisamos, antes de mais nada, mensurar corretamente o retorno social dos empréstimos subsidiados do BNDES. É hora de abrir a caixa preta.
07 de março de 2015
VINICIUS CARRASCO, ARMINIO FRAGA E JOÃO MANOEL P. DE MELLO
O Globo
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